ვენეციის კომისიამ 4 მარტს მიღებულ საკანონმდებლო ცვლილებებზე სამართლებრივი დასკვნა გამოაქვეყნა. ცვლილებები შეეხო „გრანტების შესახებ“ კანონს, „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ“ ორგანულ კანონს, სისხლის სამართლის კოდექსს და სხვა კანონებს.
კომისიის შეფასებით, კანონმდებლობა ეწინააღმდეგება პლურალიზმისა და დემოკრატიის საერთაშორისო სტანდარტებს და პრობლემურია ადამიანის უფლებებისა და საქართველოს საერთაშორისო ვალდებულებების ჭრილში. დასკვნა ვენეციის კომისიამ 9-10 ოქტომბერს, 148-ე პლენარულ სესიაზე მიიღო და 13 ოქტომბერს გამოაქვეყნა. შეფასება ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის მონიტორინგის კომიტეტის თავმჯდომარემ, ელვირა კოვაჩმა მოითხოვა.
საკანონმდებლო ცვლილებები არ ემსახურება დეკლარირებულ მიზანს
კომისიის შეფასებით, სადავო კანონმდებლობა არ ემსახურება საქართველოს სუვერენიტეტის ან პოლიტიკური პარტიების უცხოური გავლენისგან დაცვის მიზანს. პირიქით, ის მოქალაქეებს არაპროპორციულ და არასაჭირო შეზღუდვებს უწესებს, განსაკუთრებით გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლებებზე, და ხელს უშლის პოლიტიკური ოპოზიციის ჩამოყალიბებასა და ფუნქციონირებას.
ვენეციის კომისიის დასკვნით, სუვერენიტეტის დაცვის ნაცვლად, ეს კანონმდებლობა თავად ქმნის საქართველოს კონსტიტუციური სისტემისა და დემოკრატიული პროცესების დაზიანების რისკს.
პროცესის ხარვეზები
კომისია ყურადღებას ამახვილებს ცვლილებების მიღების პროცესზეც. პაკეტი პარლამენტში 21 იანვარს დარეგისტრირდა და მესამე მოსმენით 4 მარტს მიიღეს. მიუხედავად იმისა, რომ ცვლილებები ფორმალურად დაჩქარებული წესით არ განხილულა, კომისიის შეფასებით, პროცესი ძალიან სწრაფი იყო.
დასკვნაში აღნიშნულია, რომ კანონპროექტების მომზადებაში არც სახელმწიფო ან არასახელმწიფო ორგანიზაციები და არც ექსპერტები არ მონაწილეობდნენ. ასევე არ მომზადებულა სხვა ქვეყნების მსგავსი კანონმდებლობის შედარებითი მიმოხილვა. კომისიის შეფასებით, ასეთი პროცესი ცვლილებების აუცილებლობისა და პროპორციულობის სათანადო შეფასებას ვერ უზრუნველყოფდა.
კომისია ასევე სინანულით აღნიშნავს, რომ მის მომხსენებლებთან შეხვედრაზე უარი თქვეს მთავრობის, საპარლამენტო უმრავლესობის, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურისა და გრანტების მართვის სახელმწიფო სააგენტოს წარმომადგენლებმა.
ბუნდოვანი და ფართო ცნებები
ვენეციის კომისია განსაკუთრებულ პრობლემად მიიჩნევს კანონმდებლობაში გამოყენებული ცნებების ბუნდოვანებასა და განუჭვრეტადობას. დასკვნაში ხაზგასმულია, რომ ისეთი ცნებები, როგორიცაა „გრანტი“, „საქართველოსთან დაკავშირებული პოლიტიკური საკითხები“, „უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებელი ორგანიზაცია“, „დეკლარირებული პარტიულ-პოლიტიკური მიზნის მქონე პირი“, „არალეგიტიმურობის აღქმის ჩამოყალიბება“ და „საქართველოს ინტერესების დაზიანება“, ზედმეტად ფართო და არაზუსტია.
კომისიის შეფასებით, ასეთ პირობებში პირებსა და ორგანიზაციებს უჭირთ წინასწარ განსაზღვრა, ექცევა თუ არა მათი საქმიანობა კანონის მოქმედების ქვეშ. ეს შესაძლოა შეეხოს პროფესიულ თანამშრომლობას, აკადემიურ გაცვლებს, ტრენინგებს, კვლევით პროექტებსა და პოლიტიკის შესახებ დიალოგსაც.
სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობის შეზღუდვის რისკი
დასკვნაში პრობლემურად არის შეფასებული „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ“ ორგანული კანონით გათვალისწინებული „დეკლარირებული პარტიულ-პოლიტიკური მიზნის მქონე პირის“ ფართო ცნება. კომისიის თქმით, ის შესაძლოა მოიცავდეს ორგანიზაციებს, რომლებიც დემოკრატიის, კარგი მმართველობისა და ადამიანის უფლებების საკითხებზე მუშაობენ, მაშინაც კი, თუ არჩევნებში მონაწილეობას არ აპირებენ.
ვენეციის კომისია მიუთითებს, რომ ასეთი საქმიანობა არასამთავრობო ორგანიზაციების ჩვეულებრივი საქმიანობის ნაწილია და ხშირად მათი არსებობის საფუძველსაც წარმოადგენს.
კონტროლი, სანქციები და სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა
კომისია სერიოზულ შეშფოთებას გამოხატავს „გრანტების შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული კონტროლის, მონიტორინგის, შემოწმებებისა და სანქციების მექანიზმების გამო. დასკვნის მიხედვით, ამ კანონში არ არის განსაზღვრული ობიექტური კრიტერიუმები, თუ რა შემთხვევაში უნდა გასცეს ან არ გასცეს მთავრობამ თანხმობა გრანტის მიღებაზე.
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურს ენიჭება ფართო უფლებამოსილება, მოითხოვოს ნებისმიერი პირის დაკითხვა, რომელსაც „შესაძლოა ჰქონდეს“ საჭირო ინფორმაცია. კომისიის შეფასებით, ეს ფორმულირება ბუნდოვანია და აუდიტის სამსახურს თითქმის შეუზღუდავ დისკრეციას ანიჭებს.
განსაკუთრებით პრობლემურად არის შეფასებული სისხლისსამართლებრივი სანქციების გამოყენების შესაძლებლობა „გრანტების შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული პროცედურებისა და ვალდებულებების დარღვევის შემთხვევაში. ვენეციის კომისია რეკომენდაციას გასცემს, რომ ასეთი საკითხები, საჭიროების შემთხვევაში, მხოლოდ ადმინისტრაციული ზომებით დარეგულირდეს, სათანადო საპროცესო გარანტიების დაცვით.
პარტიულ საქმიანობაზე 8-წლიანი აკრძალვა
კომისიამ ცალკე შეაფასა პარტიის წევრობის 8-წლიანი აკრძალვა იმ პირებისთვის, რომლებსაც შემოსავალი მიუღიათ „უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებელ ორგანიზაციაში“ დასაქმებით. კომისია ამ ზომას განსაკუთრებით მკაცრად მიიჩნევს, რადგან ის მოქმედებს იმის მიუხედავად, ჩაიდინა თუ არა პირმა რაიმე უკანონო ქმედება ან მოქმედებდა თუ არა უცხო ძალის მითითებით.
დასკვნის თანახმად, ასეთი შეზღუდვები პოლიტიკურ ცხოვრებაში მონაწილეობას აფერხებს და ადამიანებს სამოქალაქო ორგანიზაციებთან თანამშრომლობისგან აკავებს.
„ექსტრემიზმის“ ახალი მუხლი
განსაკუთრებულ შეშფოთებას იწვევს სისხლის სამართლის კოდექსის ახალი მუხლი „ექსტრემიზმი საქართველოს კონსტიტუციური წყობილების წინააღმდეგ“. კომისიის შეფასებით, მუხლი შესაძლოა გამოყენებული იყოს ხელისუფლების ნებისმიერი ფორმით მაკრიტიკებელი პირების წინააღმდეგ, რადგან არ არის ნათელი, რას ნიშნავს კონსტიტუციური წყობის „არალეგიტიმურობის აღქმის შექმნა“ ან „საქართველოს ინტერესები“.
კომისიის შეფასებით, წინასწარი სამთავრობო კონტროლის, ფართო მონიტორინგის უფლებამოსილებებისა და გამოძიების, სისხლისსამართლებრივი დევნისა თუ თავისუფლების აღკვეთის საფრთხის პირობებში, ფიზიკურმა პირებმა და ორგანიზაციებმა შესაძლოა თავი შეიკავონ კანონიერი საქმიანობისგან, რომელიც ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციით არის დაცული.
ვენეციის კომისია ცვლილებებს სხვა შემზღუდავ კანონებთან ერთადაც განიხილავს, მათ შორის „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონთან და „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონთან კავშირში. კომისიის შეფასებით, ამ ზომების ერთობლივი ეფექტი იძულებითი და სტიგმატიზებულია და საბოლოო ჯამში დემოკრატიულ პლურალიზმს უქმნის საფრთხეს.
ვენეციის კომისია ევროპის საბჭოს დამოუკიდებელი საკონსტიტუციო-სამართლებრივი მრჩეველი ორგანოა. საქართველო ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოა.
